文章推荐 | 地方政府创新执行主体如何提升“互联网+政务服务”创新效果？——一项基于扎根理论的质性研究

作者简介

王法硕（1984—），男，华东师范大学经济与管理学部副教授，复旦大学数字与移动治理实验室特邀研究员，研究方向：电子治理与政府创新。

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■ 摘要 

地方政府在实施“互联网+政务服务”创新过程中，创新执行主体通常会采取一些行动策略以提升创新效果，但对哪些行动策略较常被采用、这些行动策略如何提升创新效果的研究却非常缺乏。通过深度访谈获得原始数据，应用扎根理论进行开放式编码、主轴编码、选择性编码，形成概念与范畴，并以此考察上海市C镇“互联网+政务服务”创新过程中的行动策略。研究发现，执行主体有效性和创新产品有效性是决定创新效果的重要因素。C镇政府先后采取了建设政府创新团队、建立公私合作伙伴关系、设计开发创新产品、辖区内推广宣传、提高社会声誉等五种行动策略提升创新效果。基于此，初步建构了地方政府提升“互联网+政务服务”创新效果的行动策略模型。

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一

         问题的提出

随着新一代信息技术的发展，政府公共治理与政务服务进入了“互联网+”时代。2016年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中正式提出了“互联网+政务服务”概念。其后，国务院先后下发了《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点的实施方案》（国办发〔2016〕23号）、《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号）、《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》（国办发〔2018〕45号）等文件，对开展“互联网+政务服务”建设做出总体部署。各地各级政府按照中央要求、结合自身实际开展了包括网上政务大厅、政府数据开放平台、政务微信、政务APP等形式多样的“互联网+政务服务”创新实践，积累了不少宝贵经验。然而，各地政府推出的创新项目数量不少，但很多项目效果却不尽如人意。例如，2018年2月，有央视记者对40多款政务APP进行了调查，结果显示其中近二分之一无法正常使用，可以使用的APP大部分用户评分不足3分。本应是指尖上的便民工程的政务APP却变成了形象工程，由此引发的问题是：哪些因素影响地方政府“互联网+政务服务”创新效果？如何采取有效措施与策略克服创新中遇到的障碍，向公众提供优质便捷的政务服务？

二

        文献回顾

（一）关于地方政府创新效果的研究

地方政府创新效果主要指地方政府创新活动的结果及目标的实现程度。研究表明，地方政府创新效果取决于诸多复杂因素，比较重要的因素有切合实际的创新设计、强有力的领导、上级与民众支持、有能力和远见的创新者等。概而观之，地方政府创新的成效主要受创新所处环境因素和创新主体因素的影响。

创新环境因素包括创新所在部门的内部环境与外部环境两个方面。在内部环境要素上，研究认为部门利益一向被视作影响创新效果的重要因素，如果部门间协调不力，创新效果则会大打折扣。此外，学习型组织文化和充裕的财政资源也被认为是创新成功的重要环境因素。在外部环境要素上，研究认为政府机构的横向和纵向关系会影响创新效果。在横向关系上，创新效果受到政府间学习机制的影响。向其他政府学习不仅可以借鉴成熟的经验，获得创新成功的捷径，而且可以吸取教训、避免失败。在纵向关系上，政府创新效果主要取决于上级政府态度。获得上级认可和试点资格能够降低创新风险，给创新带来政策、资金等方面的支持和保护。相反，上级政府也能够通过人事、财政等资源为创新设置障碍，甚至中止创新。

创新主体因素通常被分为创新发起者、执行者和外部参与者等方面，但研究更多关注的是创新发起者和外部参与者。对创新发起者的研究认为，创新发起者的企业家精神、父爱式行为及道德情怀是创新成功的支撑性条件。此外，创新发起者可能通过正式与非正式政治因素的耦合使创新获得支持和合法性，他们拥有的社会关系也可能为创新成功赢得资源。对创新外部参与者的研究通常认为，创新成功需要社会力量、私人部门与公民的参与。社会团体的专业知识会为政府创新提供帮助，私人部门通过与政府合作提供资金是对创新的支持，公众对创新的知晓度和参与度对创新效果产生重要影响。

既有研究也论及创新执行者，认为他们通常是基层一线公务员，在改进创新方法与途径方面发挥重要作用。但是，对创新执行者在创新过程中具体如何发挥作用，为完成创新项目和实现创新效果，他们是否会采取特定的行动策略等问题，既有研究却缺乏讨论。此外，当前许多地方政府创新项目并非由政府单独完成，而是政府与外部力量合作完成，由此创新执行主体的构成和行为都会发生变化，对此，既有研究尚未有足够关注。

（二）关于“互联网+政务服务”创新效果的研究

学界涉及“互联网+政务服务”创新效果的研究重点关注影响“互联网+政务服务”取得良好成效的制约因素及相应的改进建议。

研究发现，影响各类“互联网+政务服务”创新项目取得满意效果的因素既包括系统互通难、信息共享难、业务协同难等长期制约我国电子政务发展的瓶颈问题，也包括政府数据不兼容、统计口径不一致、数据失准等“互联网+政务服务”发展的基础性问题，以及政府互联网思维与能力不足、科层组织协同与整合不力、资源获取不均衡等政府治理的深层次问题。

针对以上问题，有学者提出要借鉴整体性治理理论，构建以信息技术为核心、以公众需求为导向、数据资源互联共享的“互联网+政务服务”整体性治理模式。有学者认为，要建立“流程驱动型”组织，通过“立标、对标、达标和创标”实现跨部门业务流程持续优化。还有学者从博弈论的视角提出信息共享绩效考核和用户付费两种解决“互联网+政务服务”建设中信息共享难的策略。

应该说，学界的讨论触及到了影响我国“互联网+政务服务”创新取得较好成效的难点与痛点问题，提出的改进建议也较为中肯。然而，相关对策性研究多为立足宏观层面的制度视角或中观层面的组织视角，围绕如何对政府运行体制机制进行改革与重塑。客观而论，有些问题很难在短时期内得到根本性解决，有些问题则超出了地方政府的职能权限，这极大制约了相关对策的应用价值。

因此，有必要将分析视角转向微观层面的创新行动者，重点考察作为创新发起者和执行者的地方政府公务员的行为对创新效果的影响机理。“一把手”及其决策团队扮演的创新发起者角色诚然重要，但作为创新执行主体的公务员及其团队对创新成功的影响可能更为突出，因为他们是创新项目的具体组织和实施者，直接影响创新效果。不但如此，为了实现创新目标，创新执行主体常常会在创新过程中采取一些行动策略克服创新遭遇的困难，提升创新效果。然而，学界对“互联网+政务服务”中创新执行主体的关注非常欠缺，更鲜有讨论他们的行动策略。

本文基于对上海市P区C镇开展“互联网+政务服务”创新两年多的跟踪调研，将创新执行主体行为作为观测视角，以扎根理论为指导，对C镇政府创新过程及行动策略进行深度扫描，归纳其创新成功的主要因素，尝试建立地方政府提升“互联网+政务服务”创新效果的行动策略模型，丰富和补充既有研究成果，为理解创新执行主体如何提升“互联网+政务服务”创新效果提供理论支撑和实践指南。

三

         研究方法、案例概况与研究程序

关于地方政府如何提升“互联网+政务服务”创新效果缺乏成熟的研究，本文拟借助扎根理论开展探索性研究。扎根理论主张不事先提出研究假设，而是围绕研究问题在全面收集资料的基础上寻找反映社会现象的核心概念，通过建立概念之间的联系形成理论。扎根理论的目标不是验证理论，而是建构和发展理论，这与本研究的主旨相契合。

本研究选取上海市P区C镇通过开发社区服务APP推进“互联网+政务服务”创新的实践探索作为研究个案。C镇开发社区服务APP的动因有两个：一是镇领导班子研究决定将开发一款社区服务APP作为贯彻落实“互联网+政务服务”工作的突破口；二是近年来C镇在社区服务方面做了大量工作，但效果不明显，最突出问题是群众不了解、不满意，C镇期望通过社区服务APP的推行改进服务质量，赢得群众信任。C镇较好的财政收入、完备的信息化基础实施以及主要领导的大力支持是创新的有利条件，但创新同时受到经验和技术支撑不足、资源调动能力有限等不利因素制约，特别是社区服务APP能否得到辖区群众的接受和认可成为创新中始终伴随C镇干部的最大顾虑。

开发社区服务APP作为一项重点工作任务被确定后，经过1年多的筹划与设计，C镇社区服务APP于2016年5月正式上线运行。在上线初期，群众对产品的接受度并不高，但经过创新团队对产品的不断改进和优化，以及持续的宣传和推广，这一情况很快发生了改观。截至2018年初，APP的用户数量已经接近两万，浏览量达50余万次。作为P区首款社区服务APP，C镇的创新效果得到了上级领导肯定，人民网、新华网等主流媒体也对该成果进行了报道。

选择C镇作为研究对象有三方面考虑：一是C镇社区服务APP是一项成功的“互联网+政务服务”创新项目。研究表明，得到上级认可和群众拥护是地方政府创新成功的最主要证明，以此为参照，可以说C镇社区服务APP的创新成效显著。二是C镇流动人口和老年人口比例大，居民小区类型多样，这对于提升创新产品的公众接受度和满意度带来难度，也使创新取得良好效果面临更大挑战。三是C镇在创新过程中镇领导对项目进行了充分授权，创新执行团队享有较充分的行动空间，这对于提炼政府创新执行主体的行动策略具有较强的典型性和代表性。

在研究程序上，采用扎根理论进行研究，分为如下三个步骤：

首先，采取个人深度访谈与查阅会议记录，总结汇报材料、新闻报道等相关资料的方式获得原始数据。访谈分三个层面展开：一是对C镇政府负责创新项目的干部进行个人深度访谈（总计5人次，每次约2小时），内容是了解创新项目从准备到完成各阶段的任务、遇到的困难及应对方式。二是对项目合作方F公司相关负责人和主要参与人员进行访谈（总计4人次，每次约1小时），主要了解C镇与F公司就创新项目的协商与合作过程。三是在C镇干部协助下召集辖区四个较大的社区居委会负责人和居民（主要是楼组长）进行焦点小组访谈（总计4组，每组10人，每次约2小时），主要了解C镇社区服务APP在各小区的宣传推广过程以及居民对社区服务APP的评价。

其次，将访谈录音及文字资料整理形成约14万字原始数据，并随机选取其中2/3内容进行分析，另外1/3留作理论饱和度检验。应用质性分析软件NVivo10对原始数据进行开放式编码（opencoding）、主轴编码（axialcoding）与选择性编码（selectivecoding）并撰写备忘录。

最后，根据三次编码形成的初始概念、范畴及核心范畴，分析范畴间关系形成故事线（storyline），构建地方政府提升“互联网+政务服务”创新效果的行动策略模型。通过将事件与概念持续比较（constant comparison），不断提炼和修正理论直至理论饱和。

四

         范畴提炼与模型建构

（一）开放式编码

根据扎根理论，开放式编码要求以开放的心态对自然呈现的原始数据逐字逐句进行命名与编码产生初始概念，分析概念之间的关系，若发现不同概念指涉同一现象则归为一组，并由一个高层级概念（即范畴）来统摄。根据这一原则，对收集到的原始数据进行逐字逐句编码和概念化，对初始概念进一步分析、比较、归类并范畴化，共得到768条原始语句及初始概念，剔除无效和重复概念后得到有效概念162个、范畴17个。

（二）主轴编码

扎根理论开放式编码所产生范畴是独立分散的，范畴间关系需要进一步厘清。主轴编码的任务是根据范畴间逻辑关系，归纳形成主范畴与副范畴并重新归类。根据上述原则，本研究共提炼出“建设政府创新团队”“建立公私合作伙伴关系”“设计开发创新产品”“辖区内推广宣传”与“提高社会声誉”等五个主范畴，表2为主副范畴及彼此间关系内涵。

（三）选择性编码

选择性编码要求从主范畴中挖掘出具有统领性的核心范畴并开发故事线，将大部分研究成果囊括在一个比较宽泛的理论范围之内，用所有的资料验证这些关系。在对主范畴之间联系反复比较分析的基础上，归纳提炼出能够概括案例全貌的核心范畴为“地方政府提升‘互联网+政务服务’创新效果‘五步走’策略”。围绕这一核心范畴的故事线为：为了贯彻落实国务院、上海市关于推进“互联网+政务服务”的部署，进一步改进社区公共服务，P区C镇政府实施开发社区服务APP创新项目。面对资源、能力与经验不足的限制以及群众对社区服务APP不了解不接受的风险，C镇创新执行主体采取了建设政府创新团队、建立公私合作伙伴关系、设计开发创新产品、辖区内推广宣传与提高社会声誉等五种行动策略确保创新取得良好效果。

根据应用扎根理论对原始数据的分析，发现地方政府“互联网+政务服务”创新效果受到创新执行主体有效性与创新产品有效性两方面因素的影响，创新执行主体有效性包括内部执行主体有效性与外部执行主体有效性，创新产品有效性则包含产品的设计合理性、用户满意度与社会认可度。进一步挖掘出五个反映创新执行主体提升创新效果的策略作为主范畴。其中，建设政府创新团队与建立公私合作伙伴关系两种策略提升了创新执行主体的有效性，设计开发创新产品、辖区内推广宣传与提高社会声誉等三种策略加强了创新产品的有效性。基于此，构建了地方政府提升“互联网+政务服务”创新效果的行动策略模型，即“执行主体有效-产品有效”模型。

（四）理论饱和度检验

扎根理论要求在理论构建完成后检验理论是否饱和，如果未饱和要继续扩充资料寻找新的概念与范畴来修正理论。我们在对留作理论饱和度检验的1/3原始数据分析后未发现新的概念和范畴，因此上文建构的理论模型是饱和的。

五

         模型阐释

在“互联网+政务服务”创新推进过程中，C镇政府采取了五种行动策略提升创新执行主体和创新产品有效性，但这五种策略彼此间存在何种关联，分别对创新效果产生怎样的影响，需要进一步阐释。

（一）策略一：建设政府创新团队

政府内行政人员是创新的主要实施者，他们的创新能力直接影响创新效果。因此，建立一支能力过硬的创新团队是确保C镇创新取得良好效果的首要任务。在创新准备阶段，C镇主要领导对开发社区服务APP提出总体性希望和要求，对于负责和参与创新项目的干部来说，社区服务APP是一个陌生事物，如何推进创新工作比较模糊。面对能力、经验不足等问题，C镇采取了一系列行动策略加强政府创新团队建设。

第一，提高成员创新能力。借助创建学习型政府的契机，C镇政府对相关公务员下达学习任务、组织集中学习讨论，专程到已经开发社区服务APP的单位参观学习。

第二，构建工作推进机制。镇政府各职能部门推荐高素质年轻公务员加入项目组，根据团队成员的专业和特长进行分工，明确各自职责；制定会议规则，定期开展专题讨论，发挥头脑风暴法在激发创新思路中的作用。

第三，培育创新组织文化。项目组营造了轻松和谐的工作氛围，尽可能淡化团队领导与成员之间的行政等级界限，团队成员共同讨论，各抒己见。

第四，积极寻求协助力量。创新项目负责人多次向镇主要领导汇报工作进展，寻求领导和其他部门的支持。在镇领导的直接关心和协调下，C镇各政府部门在数据、人力、物力等方面给予创新项目最大程度的配合和帮助。

（二）策略二：建立公私合作伙伴关系

社区服务APP的开发对专业技术能力要求很高，C镇政府采取购买服务的形式将APP开发交由企业来实施。承担项目开发任务的企业因此也成为地方政府创新执行主体，这里称其为外部执行主体。由于外部执行主体及其行为对创新过程和结果会产生极其重要的影响，C镇政府尤其注重与企业形成良好的合作关系。

第一，仔细甄选合作对象。在选择合作企业的过程中，C镇政府非常慎重，既考虑公司的业务经验、能力与业界声誉，又考虑公司与政府的合作历史、彼此熟悉及信任程度。经过反复斟酌，最后通过公开招标的形式确定了注册地在本区的F公司作为合作企业。

第二，尝试初步合作。为稳妥起见，C镇政府并没有与F公司直接签订项目合同，而是先期委托F公司在C镇建设智慧社区体验中心，以对其进行更为全面的考察，同时通过初步接触建立彼此间的信任关系，在体验中心建设达到预期效果之后，C镇政府才与F公司正式签订了APP开发合同。

第三，建立沟通协调机制。C镇政府将参与项目建设的企业员工纳入创新项目组，通过确定双方日常联系人、定期召开项目组例会、建立微信群等多种方式加强彼此间的协调与配合。第四，建立监督审核机制。在创新推进过程中，C镇政府始终掌握着项目主导权，对企业实施监督，确保项目风险可控，尤其注重监督企业履行保守国家秘密和公民隐私的义务，项目开展中C镇干部对F公司发布的信息逐条审核，并要求企业定期汇报项目进展情况。

（三）策略三：设计开发创新产品

政府与企业明确了彼此职责后，进入创新生成阶段。创新方案的形成是生产创新产品的前提，而创新方案的合理性是影响创新有效性的重要因素。C镇政府在明确创新目标与原则的基础上，通过与F公司的深入讨论和协商，不断优化创新方案。在产品设计过程中，C镇政府始终坚决贯彻服务群众的创新目标，要求APP能够有效实现政府服务、公共服务与商业服务等多种功能，既要能够增加群众的获得感，又要避免过度商业化。经过与F公司的反复讨论，最终确定了APP的主要模块、运营模式与信息发布方式。创新方案形成后，创新团队又广泛征求镇领导、相关干部和群众的意见，对方案进行修改和优化，先后加入了社区卫生中心预约、免费早教预约、社区活动索票、辖区商家优惠券等多种生活服务功能，不断提升APP的实用性和亲和性。

（四）策略四：辖区内推广宣传

社区服务APP经过上线测试后进入创新应用阶段。在推广宣传初期，C镇干部在镇政府、社区事务服务中心等区域悬挂了宣传海报和易拉宝，并发动C镇各职能部门公务员向亲戚朋友宣传推介。但这一较为便利的宣传方式效果非常有限，社区服务APP上线一个月内用户数量增长极为缓慢。为使更多的居民知晓和使用社区服务APP，创新团队果断转变思路，先后采取了两种宣传推广策略。一是代言人推广。将社区居委会干部作为创新代言人，通过多次组织宣讲培训会，向居委会干部讲解APP的功能以及使用方法，由居委会干部再将培训所学向辖区居民进行推广和宣传。二是活动推广。C镇干部与家电维修公司联系，凡是下载社区服务APP的C镇居民，可免费清洗空调、洗衣机一次。这一惠民活动极大地激发了社区居民下载社区服务APP的热情。通过进一步分析发现，社区服务APP的用户中年轻居民严重不足。为此，创新团队借助C镇举办的城市定向赛的机会向年轻居民推荐社区服务APP。定向赛要求参赛者通过社区服务APP报名入口统一报名，比赛中要使用社区服务APP扫描二维码才能顺利完成各个比赛环节。C镇社区服务APP很快吸引了大批社区年轻粉丝，用户黏性不断增强。

（五）策略五：提高社会声誉

在得到辖区居民初步认可后，创新项目进入创新扩散阶段。在这一阶段，C镇政府采取多种策略扩大社区服务APP的社会影响，并取得了积极效果。

一是将作为C镇“互联网+政务服务”创新代表项目的社区服务APP同时贴上P区核心工作——“同心家园”标签，这种做法使APP开发“师出名门”，而且符合当年上海市委“一号课题”——“创新社会治理、加强基层建设”的精神，借助“一号课题”与“同心家园”的影响力，该项目的社会知晓度与创新意义得到显著提升。

二是主动与主流媒体联系，对创新项目进行报道与宣传。新华网、人民网等媒体对C镇“互联网+政务服务”创新进行了追踪报道，项目负责人多次接受媒体采访，有效扩大了项目的社会影响力。

三是与其他单位和部门交流创新经验。C镇干部多次参与各类地方政府创新经验交流活动。在交流分享中，C镇社区服务APP作为一种基层政府“互联网+政务服务”创新形式得到了更多认可，其社会效应也在不断提升。

六

         结论与讨论

（一）研究结论

前文的分析表明，C镇“互联网+政务服务”创新之所以能够取得较好效果，主要是因为C镇政府在提升创新执行主体的有效性与创新产品的有效性两大方面做出了不懈努力，我们将这两方面的努力归纳为五种行动策略，认为正是这些行动策略的实施使C镇社区服务APP项目取得了较好的创新效果。如图3所示，在创新准备阶段，通过建设政府创新团队和建立公私合作伙伴关系形成了有效的创新执行主体；在创新生成阶段，通过不断完善产品设计来获得创新产品的有效性，同时通过政企之间不断沟通和磨合进一步加强创新执行主体的有效性；在创新应用及扩散阶段，通过在辖区内的推广宣传和提高创新产品的社会声誉来获取辖区内居民满意和社会认可，持续提升了创新产品的有效性，最终实现了较好的创新效果（创新效果从A点达到B点）。

（二）理论贡献与政策启示

本研究有利于加深对“互联网+政务服务”实践中创新执行主体行为和作用的理解，对推动地方政府采取合适的行动策略、提升创新效果具有积极意义。从政策优化的角度看，为提升“互联网+政务服务”创新效果，地方政府需做好以下几方面工作：

其一，要重视创新执行主体的功能及其有效性建设，如果创新中存在公私合作伙伴关系，还要重视外部执行主体的有效性建设。总体而言，要进一步加强地方政府的互联网创新思维、意识与能力的培养，构建和培育有利于激发创新活力的制度环境和组织文化，积极与市场主体展开形式多样的合作。

其二，要重视创新产品的设计和产品的公众认可度，努力提升创新产品的有效性。地方政府要始终将增加群众的获得感、提升群众的满意度作为实施“互联网+政务服务”创新的行动原则，不断改进创新产品的用户体验，避免创新沦为“花瓶”或政绩工程。

其三，为正向激励创新执行主体的行为，促使其采取恰当的行动策略，地方政府特别是基层政府要为创新执行主体营造良好的工作环境，赋予他们更多的创新空间与资源，积极协助执行主体的创新工作。

其四，积极寻求协助力量。创新项目负责人多次向镇主要领导汇报工作进展，寻求领导和其他部门的支持。在镇领导的直接关心和协调下，C镇各政府部门在数据、人力、物力等方面给予创新项目最大程度的配合和帮助。

（三）不足与展望

本研究仅基于单一的案例数据，相比较于万花筒似的“互联网+政务服务”创新实践，样本的代表性存在欠缺。此外，对案例创新效果的判断主要依据创新主体的自我评价、用户反馈和媒体报道，缺乏客观的评估指标体系。这两方面的不足在一定程度上可能会影响本文所建构模型的解释力。我们期待下一步能对本研究主题开展定量与定性相结合的研究，更加客观和准确地提炼“互联网+政务服务”实践中地方政府创新执行主体的行动策略及其影响因素。

往期回顾

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文章来源 /《电子政务》2019第2期

    本期编辑 / 梓仪